Kevin Luis Ricci Jara[2]
INTRODUCCIÓN
En
América Latina y El Caribe, luego de la llamada “década perdida”, a partir de
los años 90’ se emprendió una serie de ajustes estructurales que propiciaron el
crecimiento de la actividad económica, manteniéndose en el siglo XXI a un mejor
ritm
El
2014 ha significado para la región una desaceleración en su crecimiento,
llegando a denominarse por algunos como “el fin de la década de oro de las
economías de América Latina”. El Perú no fue exonerado a este efecto, teniendo
una tasa entre 2.5% y 2.9% hacia los meses finales, señalándose como causante
la caída del precio de los metales, la reducción del gasto público y la menor
inversión privada. Frente a este contexto el gobierno del presidente Ollanta
Humala optó por una seria de reformas que mejoraría este llamado “bache” del
crecimiento económico basado en la generación de confianza en las inversiones
privadas. Entre estas medidas encontramos la modificación de decretos que
establezcan la reducción de plazos definidos para la obtención del Certificado
de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA)[4], la
aplicación del Silencio Administrativo Positivo (El Comercio 24/05/2013),
sumado a la simplificación de procedimientos que involucren al patrimonio
cultural.
MARCO
LEGAL
Entre
las medidas tomadas por el ejecutivo para retomar mejores índices de crecimiento
encontramos los llamados paquetes económicos los cuales han incluido en los dos
últimos años normas, entre decretos y leyes, que han involucrado la
preservación y existencia del patrimonio arqueológico tanto de carácter directo
como condicionante. En el año 2009 se publicó el Decreto Supremo N°009-2009-ED que regularía el Silencio
Administrativo referido al Patrimonio Cultural, especialmente en la expedición
del CIRA, que de cumplir el plazo establecido se procedería a la ejecución del
proyecto solicitado. Este es el primer antecedente legislativo del uso del
Silencio Administrativo Positivo (Valencia 2013).
El
año 2013 fue crucial en la legislación con referencia al patrimonio
arqueológico. En el mes de mayo, con el Decreto
Supremo N°054-2013-PCM y N°060-2013-PCM,
se establecen disposiciones especiales para los procedimientos administrativos
de autorizaciones y/o certificaciones para los proyectos de inversión,
acogiendo el funcionamiento del Silencio Administrativo Positivo tanto para la
emisión del CIRA como para la aprobación del Plan de Monitoreo Arqueológico
(PMA). El 30 de mayo del 2013 el Ministerio de Cultura aprobó la Directiva N°001-2013-VMPCIC/MC,
estableciéndose las normas y procedimientos para la emisión del CIRA en el
marco de los mencionados. Este
documento detalla los procedimientos administrativos y uniformiza los criterios,
revalorando la operación del Silencio Administrativo Positivo. Para el caso
específico de la minería, se elaboraron decretos que cumplan con las
disposiciones para la formalización de la pequeña minería y minería artesanal
expuestos en el Decreto Legislativo N°1105.
En el mes de marzo del año 2013 se publicó el Decreto Supremo N°003-2013-MC que aprobaba y regulaba el Procedimiento
Simplificado para el Otorgamiento del Certificado de Inexistencia de Restos
Arqueológicos (PROSIC) en el área en el que se desarrolle la actividad minera. El
CIRA se condicionaría a la extensión del área a evaluar, si ésta comprende 10
hectáreas o menor la supervisión de campo sería suficiente, caso contrario se
emprendería un Proyecto de Evaluación Arqueológica de Reconocimiento con excavaciones
(PEARCE) con plazos particulares. Recientemente en diciembre se publicó el Decreto Supremo N°005-2014-MC que
modifica al anterior, como el aumento de hectáreas del área a evaluar, de 10 a
100, o más; con un nuevo plazo de 20 días hábiles para la obtención del CIRA a
través de la supervisión de campo en un área no mayor 100 ha.
En
el mes de julio se publicó la Ley N°30230
que tiene como objetivo simplificar procedimientos y permisos para “promover y dinamizar”
la inversión en el país. Este texto modifica el artículo 22° de la Ley N°28296, Ley General del Patrimonio
Cultural de la Nación, y lleva a la publicación de la Resolución 364 por el Ministerio de Cultura que elimina el TUPA
(Texto Único de Procedimiento Administrativo), el cual ha vuelto a ser
publicado con especificaciones para la administración del Patrimonio Cultural
de la Nación en el Anexo N°1 del Decreto Supremo
N°001-2015-MC.
Juramento
de Diana Álvarez como ministra de Cultura en julio del 2013[5]
PROBLEMÁTICA
Para el caso específico de la obtención del CIRA,
éste se ha convertido en uno de los requisitos formales indispensables para
todo interesado, empresa o institución, para el desarrollo de una actividad
específica en una determinada área. Si bien no tendría que ser un proceso
engorroso y condenado a la negación, costoso en su inversión de tiempo y
dinero, tampoco tendría que ser ejecutado de forma poco responsable, es por
ello que estas normas expuestas son un reto para la administración responsable
en cada dirección.
El tiempo como factor indispensable ha sido
gestionado a través de los sucesivos decretos publicados en los últimos años,
pasando desde 10 días calendario a 20 días hábiles, como en el caso de la
actividad minera en un área de inspección de 100 hectáreas. En los casos
mencionados, desde el 2009 se hace uso del silencio positivo administrativo que
sea mantenido en las posteriores publicaciones a pesar de las críticas por su
uso, considerándose incluso de ilegal pues vulneraría la Ley N°27444 (Ley del
Procedimiento Administrado General) y la Ley N°29060 (Ley del Silencio
Administrativo), tal como expone Fabricio Valencia (2013).
En cuanto al área de interés, en términos generales,
se ha pasado de tener como referencia espacial de gestión de 5 a 100 hectáreas
con plazos temporales de tramitación casi invariables (de 12 a 20 días
hábiles). Debemos de tener en cuenta que el territorio no reconoce los fines a
los que se destina, ni la presencia de los restos arqueológicos se rigen a su
extensión, pues puede que ciertamente en una gran área no se encuentren
vestigios arqueológicos, como también, que en pocos kilómetros puede
reconocerse una ocupación prehispánica muy intensa. El problema es la manera de
cómo se debe evaluar, si dicha área puede ser abordada de forma adecuada en el
tiempo previsto y con un registro suficiente para cumplir con el objetivo.
Con respecto a la forma, el método esencial e
invariable a lo largo de los decretos es la inspección ocular. Dicho trabajo
está sujeto a ciertas variables; primero, para su realización se necesita de un
ejecutor, el arqueólogo responsable, el cual debe de contar no solo con la
experiencia sino también con la capacitación necesaria de registrar restos
arqueológicos que por su naturaleza puede presentarse en diferentes espacios y
tener diferentes atributos. Un segundo elemento es el territorio a evaluar,
además del tiempo y la geografía. Estos factores condicionan el acceso, la
percepción ocular, la capacitación del profesional, el uso de instrumentos e
incluso el recorrido de toda el área en inspección. Es bastante claro que no es
lo mismo recorrer la sierra en tiempos de lluvias que la costa en pleno verano.
Un complemento a dicha inspección es la reciente iniciativa por usar drones
(Vehículos aéreos no tripulados). En una entrevista a la actual titular del
Ministerio de Cultura, Diana Álvarez Calderón, se menciona que el uso de drones
y georradares acelerarían la obtención del ansiado CIRA (El Comercio
22/12/2013). Frente a ello, debe de reconocerse las limitaciones de su uso,
sujeto a las condiciones físicas de cada región, la visibilidad de los restos
arqueológicos (disposición sobre el suelo y monumentalidad), capacidad de
registro en áreas extensas, como 100 hectáreas, y el costo para su adquisición
y mantenimiento.
La promulgación de la Ley 30230 para dinamizar la
inversión privada en los inmuebles tiene una repercusión directa al patrimonio
cultural. Fabricio Valencia (2014) identifica tres modificaciones a la Ley
28296, de los cuales el primero vale recalcar. La eliminación del adjetivo
“previo” a la autorización del Ministerio de Cultura a toda obra que involucre
un bien inmueble integrante del Patrimonio Cultural de la Nación. En el plano jurídico
había un carácter obligatorio, que como menciona el autor, “no permitía una
interpretación distinta a la literal”. Ahora, aunque la omisión no signifique
que se haya eliminado la labor de autorizar del Ministerio de Cultura, la
libertad de poderse emprender obras ya no necesariamente previas dicha
manifestación no es inocente, incluso cuando hay la posibilidad de haber
autorizaciones en vías de regularización. Por
otro lado, debe de tenerse en cuenta que los bienes culturales inmuebles en
cuestión incluyen a todas sus manifestaciones, es decir, prehispánicos,
coloniales y republicanos. El autor resalta que el aparente no inconveniente
con los inmuebles prehispánicos no tiene validez al existir casos en los que
éstos forman parte de la propiedad de algunas personas, naturales o jurídicas. Esta
misma ley modificada señala la condición de intangibilidad a todo bien inmueble
exclusivamente prehispánico (Punto 1 del Artículo 6°), con el cambio éste se ve
amenazada pues la autorización de obras no discrimina el tipo de bien cultural
inmueble, sencillamente involucra a todos, prehispánicos, coloniales y
republicanos (Valencia 2014). Luego de la eliminación del TUPA como
consecuencia de la mencionada ley le siguió la publicación de uno nuevo por
medio de la aprobación de un decreto supremo. Este nuevo documento de
procedimientos administrativos considera el “Retiro de Condiciones de
Patrimonio Cultural de Nación” con el fin regularizar los requerimientos
abriendo así una posibilidad a la destrucción o alteración de bienes inmuebles
como caso específico.
REFLEXIONES FINALES
A estas alturas del proceso de modificación del
camino legal para la agilización y simplificación de procedimientos, la
cuestión ya no es si el fin lo justifica o si es la única forma de ver al
patrimonio, como un “bache” a las inversiones en el país. Para el caso
particular del CIRA, ahora se debate si es todavía necesaria esta documentación
o si el Catastro Arqueológico Nacional es suficiente. Daniel Cáceda (2014)
recoge el pronunciamiento de la premier Ana Jara y muestra su preocupación
acerca de su calificación al CIRA, considerándolo como “uno de los candados
para hacer actividades de carácter exploratorio.” Ante esto el SIGDA sería el reemplazante como catastro
arqueológico, a pesar de sus limitaciones. De realizarse esta intención sería
otro atentado al patrimonio arqueológico pues de ninguna manera esta base de
datos puede ocupar el lugar del trabajo de campo, ya que con todos sus
inconvenientes es necesaria su ejecución.
Que no sorprenda medidas complementarias a las
expuestas en este escrito por parte del gobierno de turno para reanimar el
crecimiento económico poniendo en peligro el patrimonio arqueológico[6].
En el mes de noviembre el encargado del Ministerio de Economía y Finanzas,
Alonso Segura, identificó catorce problemas que estarían afectando las
inversiones en el Perú, ofreciendo ante ello soluciones que formarían parte del
cuarto paquete reactivador de la economía. Una sexta medida establecería que
las inspecciones oculares se pronuncien únicamente sobre el área solicitada en
el CIRA, esto por las respuestas negativas al encontrarse restos arqueológicos
en zonas próximas al área en cuestión (El Comercio 19/11/2014).
Esta forma de definir el crecimiento económico y su
desaceleración bajo detrimento del patrimonio cultural ha puesto en escena la
conversación entre el Estado con los particulares o con el Estado mismo,
estableciéndose una suerte de compromiso forzoso en pos del patrimonio. En el
caso del primero se ha usado un doble discurso, en palabras de Eliseo Talancha,
una enfrenta del “Estado versus el Estado”, entre lo que se dice y lo que se
hace, entre la protección y el desconocimiento de normas. En este segundo rol
se vulnera el principio de jerarquía jurídica, como es el caso del silencio
administrativo positivo (Valencia 2013), se aprueban decretos sobre las leyes
ya existentes (Valencia 2014), admite definiciones débiles como el de intangibilidad
o presunción (De la Puente 2008, Shady 2008), se pasa por alto principios como
el de “no regresión”, o no incorpora derechos como al patrimonio cultural
(Talancha 2012). De tal forma que se asume la idea que la gestión del patrimonio
arqueológico se limita a procedimientos administrativos y legales que el
contexto impone, a pesar de tener las herramientas para asumir una postura más
benefactora de los trabajos arqueológicos, como exigir la publicación de
informes, la capacitación de estudiantes en este tipo de proyectos o generar un
interés público sobre estos.
Del otro lado, el inversionista tiene la obligación
de transitar por los trámites y responsabilizarse de los pagos y la inversión
que conlleva la presentación de proyectos que el reglamento indica y la
protección mínima exige. El problema no está en la iniciativa de éste, sino en
la responsabilidad del Estado de su gestión, ya que el interés tiene puntos a
favor como la identificación de restos arqueológicos, su delimitación, su
declaración como Patrimonio Cultural de Nación, o hasta la evaluación de su
estado legal en el caso de inmuebles.
De esta relación puede considerarse al Ministerio de
Cultura como el equilibrio, como parte del primero y de su rol de protección
del patrimonio, e interlocutor con el segundo, de tal forma que la arqueología
no sea un obstáculo. Para ello el Estado debe dar sustento para una correcta supervisión
y mediación, no solo de carácter presupuestal, sino con la capacitación del
personal, o permita una comunicación más estrecha con las otras carteras. Esta
institución no solo debe ejecutar o mediar sino que puede proponer y participar
del crecimiento económico, en el marco de un desarrollo sostenible, como la
puesta en valor, aunque se reconozcan limitaciones como la monumentalidad entre
otros.
El 2015 se muestra como un reto, a medida que el
crecimiento económico tiene dificultades para alcanzar los índices de
anteriores años, las respuestas a estos nos prepara para nuevas propuestas y
publicaciones de decretos con efecto acumulativo en prejuicio del patrimonio.
Por ahora nos queda esperar que el hilo de la madeja siga corriendo hasta ver
el final de todo lo enunciado, pero al menos nos deja la impresión de la
constante intensión de sacar a los restos arqueológicos del camino y el
procedimiento se reduzca a lo más mínimo. El Ministerio de Cultura ha pasado a
ser un medio más por el que el inversionista tiene que transitar, a pesar de
los esfuerzos para que pueda llevarse de la mejor manera, como la inclusión de tecnología
y la incorporación de la informatización para la agilización del procedimiento,
se tiene todavía limitaciones que se suman a la presión de los otros ministerios
y el mismo ejecutivo. El objetivo no estar en contra de la inversión y el crecimiento
económico, pero si el Estado no separa un fondo adicional para la
implementación de medidas e iniciativas, la adquisición de drones, la
contratación de más arqueólogos, para una gestión y protección del patrimonio
arqueológico, sencillamente se está condenando a muchos de estos a su
destrucción y alteración.
BIBLIOGRAFÍA CITADA:
Asbanc
(2014) “Perú en el siglo XXI: Entre los líderes del crecimiento económico de la
región”. Asbanc Semanal, N°93, Año 4. Viernes 24 de Enero.
Cáceda,
Daniel (2014) “¿Extinguir el CIRA es romper un candado para la inversión
privada?” Domingo 24 de Agosto. Instituto de Investigaciones y Estudios Socio
Territoriales. http://iiest.org.pe/2014/08/extinguir-el-cira-es-romper-un-candado-para-la-inversion-privada/
De
la Puente, Juan Pablo (2008) “Minería y restos arqueológicos”. RPDE. 283-300pp
Shady, Ruth (2008) “Política
Cultural en el Perú y la situación del Patrimonio Arqueológico”. International Journal of South American
Archaeology, N°2. 6-17 pp.
Talancha, Eliseo (2012) “La
constitucionalización del Derecho al Patrimonio Cultural”. Revista América
Patrimonio N°3. Política y Legislación Patrimonial. Chile. 27-35 pp.
Valencia,
Fabricio (2013) “El Decreto Supremo N° 054-2013-PCM y el Silencio Administrativo
referido al Patrimonio Cultural de la Nación”. Blog Patrimonio Cultural,
Fabricio Alfredo Valencia Gibaja. Publicado el 31 de mayo del 2013. Disponible
en: http://blog.pucp.edu.pe/item/176229/el-decreto-supremo-n-054-2013-pcm-y-el-silencio-administrativo-referido-al-patrimonio-cultural-de-la-naci-n
Valencia, Fabricio
(2014) “La Ley N°30230 y sus modificatorias a la Ley N°28296 – Ley General del
Patrimonio Cultural de la Nación”. Blog Patrimonio
Cultural, Fabricio Alfredo Valencia Gibaja. Publicado el 27 de noviembre del
2014. Disponible en: http://blog.pucp.edu.pe/item/190028/la-ley-n-30230-y-sus-modificatorias-a-la-ley-n-28296-ley-general-del-patrimonio-cultural-de-la-naci-n
[2]
Bachiller en Arqueología por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Trabajo
final modificado del Diplomado de Gestión del Patrimonio Arqueológico de la
Universidad Antonio Ruiz de Montoya.
[4] Es un documento
oficial emitido por el Ministerio de Cultura que expresa el contenido o no de
vestigios arqueológicos en un área específica de manera oficial y técnica. La
solicitud de dicho documento tiene como finalidad la utilización del predio
para la realización de una actividad económica como la minería, la agricultura
o la explotación energética; la construcción de vías de comunicación,
instalación de plantas de producción, levantamiento de estructuras
inmobiliarias; entre otros. La emisión del CIRA es responsabilidad de la
Dirección de Arqueología de la sede central del Ministerio de Cultura como
también de las Direcciones Regionales de Cultura correspondientes.
[6] Entre los principales
retos del Ministerio de Cultura para el 2015 se incluye la implementación de
normativa para agilizar la ejecución de proyectos de inversión pública y
privada (Ministerio de Cultura 22/09/2014).
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